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城市公共交通优先发展的困境溯源与路径探寻
2020-03-16 10:11   公共交通资讯 审核人:

自2005 年《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》(国办发[2005]46 号)发布以来,中央和地方政府陆续出台了一系列经济与产业扶持政策加快推进公共交通系统建设,城市公共交通优先发展作为一项发展战略得以确立。2012 年底《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发[2012]64 号)发布,强调“将公共交通发展放在城市交通发展的首要位置”。在优先发展政策的强力推动和地方政府的积极参与下,城市公共交通线路、车辆、场站等基础设施投资与建设规模在近10 年显著提升。至2011 年底,全国公共汽(电)车运营线路3.4 万条、运营线路总长度67.3 万km(是2002 年的6 倍)、运营车辆45.3 万辆(是2002年的1.8 倍)、场站面积5 231 万m2;轨道交通线路58 条、运营线路总长度1 700 km(是2002 年的7.7倍),运营车辆数9 945 辆(是2002年的10.1倍)。

——基础设施的快速投入和地方政府的“高涨热情”并未给公共交通发展成效带来质的突破。城市公共汽(电)车运量增长率低于运能增长率、运能增长速度(7 倍)低于私人汽车保有量增长速度(206倍),见图1。公共交通系统外部竞争加剧,而内部效能、效益下滑,多层次、广覆盖的公共交通网络和服务体系尚未形成。公共交通还缺乏成为替代小汽车出行方式的基本服务能力,也无法满足居民出行时效要求,“乐乘公交”的局面远未形成。

公共交通优先发展政策效果最终要通过出行者是否乐意使用、如何使用公共交通来检验,而这一效果的实现很大程度上又取决于中央和地方各级政府对城市公共交通优先(以下简称“公交优先”)发展政策的内涵认识、路径选择以及绩效评估的准确把握。本文首先从公共交通方式界定、公交优先内涵理解、面向公交优先政策分析的评估方法与指标以及公交优先路径选择等方面剖析当前实施公交优先发展战略面临的主要问题,继而针对现实困境逐一阐述在公交优先发展政策内涵、评估指标和路径选择等方面的主要研究结论。

——一、公交优先发展面临的本源困境

——公交优先发展面临着诸多困境,但无论是理念认识、资源配置、技术革新、管理体制或财政保障,最根本的还是取决于对“优先”的理解和实施。“优先发展公共交通”区别于传统“发展公共交通”的关键点在于如何把握优先的内涵、如何选择优先的路径以及如何评估优先的效果。

——1、对公共交通方式及公交优先发展内涵缺乏统一认识

——(1)公共交通方式界定

——对于什么是公共交通或哪些交通方式属于公共交通,不同国家的界定方法和范围都不尽相同。国内对公共交通方式的争议多集中于出租汽车和一些新型交通方式(如公共自行车、共享小汽车、通勤班车、校车等),出租汽车问题甚至两度成为《城市公共交通条例(草案)(征求意见稿)》(1993 年和2007 年)均未能顺利通过的重要因素。近期中央电视台连续“聚焦打车难”的调查报导,也将出租汽车行业的各种问题暴露于众,引起广泛讨论。争议的焦点在于如何定位这些交通方式的开放性、普惠性、公平性以及对公共资源的利用效率,平衡使用者利益、社会整体效益和政府管治效能,目前在上述方面还缺乏广为认可的评价指标和评估方法。

——2、公交优先发展内涵

——尽管城市公交优先发展战略在2004 年就已明确提出,但至今无论是地方实践还是学术研究,对于优先发展的内涵都存在一些似是而非、模糊不清的理解。典型的认识误区有:

——(1)就交通论交通,将“公共交通优先发展”等同于“公共交通的优先发展”。注重公共交通方式自身的规模扩张与通行优先,忽视公共交通对城市发展的引导,对国家能源节约、土地节约、环境保护政策的重大战略意义。

——(2)认为只要是公共交通方式都必须优先发展,导致有限的公共资源未能合理分配和投入到最需要优先发展的交通方式,对适合不同城市、不同阶段合理的公共交通结构缺乏共识。

——(3)以优先发展公共交通的名义盲目地、急速增加公共交通运能,注重规模扩张,忽视效益提升,忽视服务水平改善。

——(4)优先发展路径选择趋同,忽视城市间的差异。普遍将公共交通优先“押注”于轨道交通优先,寄希望于轨道交通解决所有问题。忽视既有公共汽(电)车的完善,忽视多功能、多层次、多级配的公交服务体系建设。

——(5)公共交通“单兵作战”,未能统筹与小汽车交通、步行及自行车交通的竞争和协作关系。一方面努力推动公共交通发展,另一方面又放任小汽车自由发展,且忽视步行与自行车交通环境改善,导致公交优先发展成效被冲淡、抵消。

——对公共交通方式和公交优先的认识误区直接影响了公交优先发展的战略抉择、政策制定与实施效果,是公交优先发展应首先予以解决的问题。

——2、缺乏有效的、面向公交优先发展战略与政策研究的宏观分析指标

——在制定公共交通发展目标、评估公共交通发展政策时,目前普遍采用“公共交通分担率”这一指标。该指标确能反映公共交通在居民出行结构上的特征,但实际统计和使用过程中存在不少弊端,缺乏可比性甚至可能误判、误导。

——(1)“公共交通分担率”来源于城市综合交通规划,用于度量中长期城市交通结构变化,不易获取,需依赖大规模居民出行调查才能得到具有可信度的指标,更新慢且代价大。

——(2)种类繁多(包括全方式、机动化方式、利用交通工具的、基于各种时空范围和出行目的的公共交通分担率),不同城市利用不同统计口径计算时,可比性差。

——(3)不仅客观性差,指标统计时或多或少存在“水分”,且不直观,学术概念不易被决策层和普通市民理解。

——为此,除现有的“公共交通分担率”,还有必要引入更可比、更易获取、更客观和直观的宏观分析指标,克服上述缺陷,真实评估公交优先政策和各类措施的效果。

——3、“一刀切”的建设审批模式不能适应公交优先引导城市发展的需求

——尽管国家层面已先后两次出台关于优先发展城市公共交通的指导意见,但至今仍缺乏具体的、考虑城市差异性的公交优先发展分类指导政策。勉强能纳入分类指导政策的文件是2003 年颁布实施的《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发[2003]81 号,以下简称《通知》)。《通知》在控制地方城市盲目建设轨道交通现象的同时,也切断了部分快速成长型城市利用轨道交通引导城市空间良性拓展的机遇。《通知》要求城区人口达150 万人以上才有资格申报建设轻轨,城区人口达300 万人以上才有资格申报建设地铁,这种按照人口门槛“一刀切”的审批模式,忽视了以下两点:

——(1)人口增长的动态变化性。高速城镇化背景下大多数城市的人口正处于快速增长期,现状低于申报门槛的城区人口,很可能在5~10 年超过门槛值。

——(2)公共交通引导城市发展的“黄金期”。部分城市空间和规模趋于稳定的国内特大、超大城市,事实上已经错过了利用公共交通引导城市发展的最佳时期。而对于那些快速成长的城市,从城区人口低于门槛值发展到超过门槛值的这一时期,正是城市空间结构和交通结构塑造的关键时期,更是公共交通发展(包括自身发展和引导城市发展)的关键机遇期。抓住这个“黄金期”适度超前发展符合城市自身特征(如具有特殊空间形态的城市)的大容量公共交通,可为从源头上促进交通与城市的互动发展奠定基础。

——公共交通引导城市发展的内涵要求必须对当前“一刀切”的审批模式做适当调整,采取差别化的、有重点的大运量交通建设管理导向,明确对各类中运量新型公共交通方式的导向性政策。

——二、公共交通方式界定与公交优先发展内涵解析

——1、基于公共性测度的公共交通方式界定

——对公共交通方式的界定,最终目的是为政府部门合理和有效分配公共资源、调控和监管交通有序发展、构建基本服务体系提供依据。尽管目前有多种公共交通界定方法与标准,但关于公共交通的基本定义仍存在一致性内容,即公共交通应具有比个体交通更高的运输效率,其本质是提供面向公众的集约化服务,而不是聚焦于某种交通工具或运输方式。而且这种公众服务必须由政府或公共机构主导,统一管理。政府部门明确市场准入规则、运营服务要求、价格审核与规划权限,提供部分甚至全部的市政公共设施免费使用权,允许(但不是必须)使用公共财政予以补贴(助)。据此,本研究引入“公共性测度”指标,综合考虑交通服务排他性(是否向公众开放)和对公共资源的利用效率,利用式(1)对公共汽(电)车、轨道交通、快速公交(BRT)、出租汽车、公共自行车、校车、小汽车等常见城市交通方式进行“公共性测度”指标计算与分析,见图2。

式中:P 为公共性测度指标;i 为城市交通方式;E 为交通服务排他性(公共汽(电)车为1,即面向所有公众服务;轨道交通、快速公交、出租汽车、公共自行车均取1,校车和小汽车分别为0.5 和0);R 为公共资源利用效率(即人均动态占用道路面积,数值越高代表效率越高。研究取公共汽(电)车为1,轨道交通、快速公交、出租汽车、公共自行车、校车、小汽车分别取15,2.5,0.05,0.16,1,0.05);WE,WR 分别为交通服务排他性指标和公共资源利用效率指标的权重,取0.7 和0.3。

若以公共汽(电)车的“公共性”为基准,轨道交通、快速公交和公共汽(电)车都毫无疑问是公共交通方式;私人小汽车的“公共性”指标值趋近于零,指标具有良好的辨识性。值得讨论的是公共自行车、校车和出租汽车。这三类方式的“公共性”指标低于公共汽(电)车,但又显著高于私人小汽车。考虑到这三类方式对满足特定群体出行需求具有重要作用,且有利于引导出行行为的良性转变和推动交通系统可持续发展,因此应将这些方式作为特色(或特殊)公交服务形式纳入公共交通体系,便于城市政府统筹管理。

——2、公交优先发展内涵解析

——公交优先的内涵分析旨在纠正1.1节提及的各种认识误区。首先,明确公交优先发展的战略意义并不仅仅是缓解交通拥堵,更是关乎国家土地、能源和环境可持续发展战略,提升城镇化质量(保障由“农民”变“市民”的基本出行需求)的核心要素。其次,明确并非所有公共交通方式都应得到优先发展,公交优先发展路径的选择必须因地制宜,充分考虑城市规模、形态、发展阶段的差异性。第三,公共交通基础设施投资和运能的适度增长是必要的,但同时更要关注系统效益的提升,关注结构、层次和级配的完善,并最终反映到整体服务水平的改善。最后,还要协调公共交通与小汽车的竞争关系,强化公共交通与步行、自行车交通的协作关系,确保制定的不同交通方式发展政策能够增强(至少不能损害)公交优先政策的实施成效。

——研究提出如下公交优先定义:在城市行政区域里, 通过优先配置资源,构建适应市场机制、政府调控监管的、符合当地经济社会发展阶段、由多种类型企业等经营机构提供均等和高效公共服务的公共交通体系,引导出行者优先选择,引导城市集约利用土地和节约能源、保护和改善人居环境。即综合考虑公共交通方式的服务能力、服务效率和外部性,采用政策扶持、公共财政补贴、资源优先配置等手段,加快公共交通系统的建设和扩张,以达到引导城市发展、降低资源消耗与环境影响等目标;降低出行者使用公共交通的综合成本,提高其相对于其他交通方式的竞争能力,以期改善城市交通系统状况。

——3、对出租汽车交通的思考

——为解决出租汽车交通的争议,首先必须明确出租汽车交通的功能定位。根据公共性测度评价与公交优先内涵解析,对出租汽车交通提出如下宏观发展定位:

——(1)出租汽车交通是一种公共交通服务形式,可满足特定时间、空间上的出行需求,弥补公共汽(电)车的服务不足,对减缓小汽车进入家庭具有积极作用,应纳入公共交通管理范畴,其总体规模、增长速度、经营模式、价格制定等均应由政府统一管理。

——(2)出租汽车交通提供的服务品质,在现有城市交通方式中最高(比步行、自行车和公共汽(电)车快捷、舒适,又免除私人驾车的劳累和寻找停车位的困扰),使用成本应体现其服务质量并以定价反映。低成本的出租汽车使用将刺激不合理的出行需求,对出行行为的良性塑造和公交优先政策的实施效果累积都极为不利。

——(3)然而,出租汽车交通对公共资源的利用效率低,中国“人多资源少”的现实约束决定了出租汽车交通不应纳入公交优先发展的对象。国家层面须出台明确的出租汽车发展政策导向,适度控制出租汽车发展规模。地方政府可规划建设出租汽车招呼站、调度管理平台等改善服务,但动用公共财政(如油补)对出租汽车运营方和使用者直接补贴,其合理性值得商榷。

——三、面向战略研究与政策分析的公交优先发展评估指标

——公交优先发展的政策效果最终应由出行者使用公共交通的意愿和频度来体现,同时也须将公共交通企业的运营效益维持在良好水平(北京“巨额补贴”模式在全国范围内并不具备可移植性)。基于这两方面的考虑,提出如下两项指标用于公交优先战略与宏观政策分析。

——1、公共交通吸引力评估指标

——使用“年人均公交乘次”(城市年公交客运量与城区总人口之比)指标评估公共交通吸引力。指标值越大,吸引力越强。与传统“公共交通分担率”指标相比,该指标更直观、更易统计、客观性更强,在不同城市之间也更具可比性。而且“年人均公交乘次”也能够体现传统公共交通分担率指标内涵,两者之间的理论关系为:

式中:Ttransit为年人均公交乘次/(次·人-1·a-1),Stransit为全方式公共交通分担率/%,Tall为年人均出行次数/(次·人-1·a-1),Ctransit为公共交通平均换乘系数(无量纲系数)。

——2、公共交通运营效益评估指标

——对于城市轨道交通,可使用“年日均客流强度”(轨道交通年日均客运量与轨道交通线网长度之比)度量运营效益;而对于快速公交或公共汽(电)车,引入“单车每日载客人次”(城市日均公交客运量与公交车辆标台数之比)度量运营效益,指标值越大,运营效益越好。“单车每日载客人次”与“年人均公交乘次”的理论关系为:

式中:Pbus 为单车每日载客人次/(人次·标台-1·d-1),Tbus为年人均公交乘次/(次·人-1·a-1),Npopulation为城区总人口/人,Vbus为公交车辆标台数/标台。

——当城区人口不变时,单车每日载客人次与年人均公交乘次成正比,与公交车辆标台数成反比。如果公交车辆的增加不能带来年人均公交乘次的同步上升,单车日均载客人次必然下降,运营效益也相应降低。

——3、公交优先发展评估指标应用

——利用“年人均公交乘次”和“单车每日载客人次”对全国645 个建制市的公共汽(电)车进行评估分析,建立多因素联合回归统计模型。主要分析结论和启示包括:

——(1)中国城市公交车辆规模与客流规模增长迅速,但公共交通吸引力的提高并不同步。部分城市“量”的过快增加还导致了系统运营效益降低。

——(2)城市规模、经济发展、基础设施能力、公交系统供给水平等因素对于各类城市公共交通吸引力与运营效益的影响效果不同,需要制定差异化的公交优先战略指导特定城市的公共交通发展。

——(3)特大(市区人口大于300 万人)及超大(市区人口大于1 000 万人)城市基本已具备较完善的公共交通基础设施,公共交通吸引力和运营效益也相对较高。但约有30%以上的大城市(市区人口为100~300万人)存在公交运营效益差、或吸引力低、或两者都差的问题;50 万人口以下的小城市甚至有一半以上陷于公共交通运营效益和吸引力都差的困境。现阶段国家层面的公交优先发展战略应重点关注和扶持这两类城市。

——四、差异化公交优先发展战略路径选择

——差异化公交优先发展战略是中国城市公共交通发展水平不平衡的现实需求,也是近年来中国城市公共交通发展实践的基本经验总结。差异化战略要求针对具体城市考虑其公共交通系统发展的特定内、外部条件,制定符合城市自身特征与需求的公交优先发展路径。

——1、差异化战略路径选择考虑的要素

——(1)差异性:不同类型城市各有所需。

——优先发展路径的选择首先应考虑城市规模、形态、发展阶段、资源禀赋等公共交通系统发展的外部环境差异,这些外部条件决定了公共交通系统的发展需求和建设可能性,也直接影响了各类公共交通方式在不同类型城市环境下的服务效能。选取北京、上海、杭州、成都、西安等9 个不同规模的案例城市,分别对轨道交通、快速公交和常规公共汽(电)车进行服务效能特征属性评价。评价指标包括各类公共交通方式的投入–产出效益(某公共交通方式客运量与政府对该方式的公共财政投入之比)、普惠性(衡量中低收入群体的公共交通可支付能力,为某公共交通方式的年人均费用支出与城市中低收入家庭年人均可支配收入之比)和公平性(衡量公交服务所能覆盖的受益人群数量,为某公共交通方式车站服务半径覆盖人口与城区总人口之比),见图3 (限于数据采集,未对轨道交通方式的投入-产出效益指标进行分析)。

不同案例城市的公共交通投入产出效益、普惠性、公平性指标差异迥然。相比其他城市,北京市对公共汽(电)车的巨额补贴与其产生的客运量效益并不对等,这也说明公共汽(电)车的最根本吸引力不在票价低,而是便捷、准时、舒适等服务水平的改善。同时,巨额补贴也未能改善北京公共汽(电)车服务的公平性(车站500 m覆盖人口占城区总人口的比例)。但是,低票价使北京公共交通乘客的支出占可支配收入的比例远远低于其他城市,即换得了良好的普惠性。成都市常规公共汽车普惠性指标在9 个案例城市中最差,适当降低票价(如2012年10 月推行的44 条公交线路免费)有利于降低乘客票务支出,吸引客流。

——对全国645 个城市公共汽(电)车发展差异性及要素影响的分析也说明,提高不同规模和发展阶段城市的公交吸引力和运营效益的手段不尽相同:部分大城市需要引入较公共汽(电)车更高运量和更快速度的公交服务,而部分中小城市则急需提高公交车辆规模和服务范围。

——(2)完整性:不同公交服务各有所长。

——除外部条件差异性外,公交服务体系内部的级配完整性也是选择公交优先发展路径需要重点考虑的要素。由于每类公共交通方式有其特定的技术经济特性和适用条件,不同规模和形态的城市应寻求不同公共交通方式的最佳配合,以完整的服务体系满足多元化的出行需求。体系完整性要求也源自于当前任何单一公共交通方式都存在自身发展局限的现实困境:

——① 受空间、资金等多种因素制约,地铁等大容量轨道交通实际上很难成为中国大部分城市公共交通的主体,也不能期望轨道交通解决所有交通问题。从地方财政可承受、可持续角度,应适度控制大运量轨道交通系统建设规模与速度,适度控制地方财政的运行补贴负担。同时,鼓励发展建设成本低、满足运量需求和运行可靠性的其他新型轨道交通方式。

——② 受运行特性和服务品质的限制,公共汽(电)车存在客运量的“现实上限”,当前部分城市试图通过大幅增加车辆规模来同步提升客运量的期望并未如愿。客运量的现实上限也决定了公共汽(电)车出行分担率达到30%(全方式)的目标几乎难以实现。

——在城镇化与区域化背景下,公共交通体系完整性还应重视城市内部公共交通与对外公共交通的整合,强化枢纽的布局与设计。中小城市尤其应注重对外客流的公交化服务,依托对外客运枢纽组织城市内部的公共交通网络布局,内外一体的公共交通服务体系构建如图4 所示。从国内不同规模城市公共交通体系现状来看,超大与特大城市需要弥补城际(或市郊)快速铁路与构建中等运量公共交通体系,大城市需要重点建设中等运量公共交通,中小城市需要着重加强公共汽(电)车建设。

(3)协调性:不同交通方式博弈-协同公交优先发展路径选择还须跳出“就公交论公交”的局限。城市交通结构的塑造是各种交通方式博弈的结果,聚焦单一方式而忽视不同方式间竞争、协作关系势必影响针对单一方式的政策效果。因此,公共交通优先应是一套多种交通方式的“组合拳”:既要对公共交通方式给予优先发展、优先通行,又要对非公共交通方式进行引导和调控。具体策略上,一方面要分时间、空间对小汽车交通进行差别化控制,做到越是公共交通完善的区域,越可加强对小汽车交通的限制;而路面交通越拥挤的区域,越应保障甚至扩大公共交通的优先权,为公共交通发展和利用赢得机遇。另一方面,要竭力改善步行和自行车交通出行环境,强化公共自行车与公共交通的衔接,弥补公共交通末端覆盖面的不足。

——2、不同规模城市的公交优先发展战略路径

——基于上述公交优先发展战略路径选择考虑的要素,分别对超大城市、特大城市、大城市和中小城市提出公交优先发展战略路径的分类选择建议,见表1。其中,人口规模的分类参考了《中小城市绿皮书》的人口分类标准;城镇密集地区主要指可通勤范围内人口规模超过千万人的地区,如厦(门)漳(州)泉(州)都市区。

——3、两类重点城市的公交优先发展战略需求

——从各类城市对优先发展公共交通的主观能动性和客观条件来看,超大城市和特大城市无论是为了缓解交通拥堵,还是为了节约用地、改善环境,都对公交优先发展战略给予高度重视,并已具备较完善的公交基础设施。相比之下,中小城市尤其是50 万人口以下的小城市,尚无优先发展公共交通的现实紧迫性、交通压力和财政能力,有一半以上小城市存在公共交通运营效益和吸引力低的困境。另外,一批现状城区人口低于300万人、但规划人口在10 年左右预期会超过300 万人的快速成长型城市,正处于城市空间结构和交通结构塑造的关键时期,公共交通系统建设在这一时期显得尤为关键。因此,结合表1 重点讨论这两类城市的公交优先发展战略需求。

(1)服务堪忧型小城市:将公共交通发展纳入基本公共服务体系。

——约80%的小城市存在公共交通吸引力低、或运营效益差、或两者都差(超过50%)的困境,在所有城市类型中其公共交通发展问题最突出。这些小城市优先发展公共交通的战略需求为:将公共交通发展纳入基本公共服务体系,提供最基本的公共交通出行保障。国家层面须重视和加大对这些城市公共交通发展的财政支持力度。具体策略上,一方面要加强小城市道路基础设施建设,为公共交通设施布局提供条件;另一方面,要保持公共交通投入的稳定性,保障运能稳步增长。同时,结合城市对外客运枢纽布设市内公交服务网络,为主要客流集散点提供便捷化公交服务。

——(2)快速成长型大城市:允许发展大容量公共交通引导城市精明增长。

——城镇化是中国未来几十年最大的发展潜力。在超大城市和特大城市人口日渐趋于饱和的条件下,一批地级及以上的大城市预期在未来城镇化过程中会吸纳更多转移人口,进入人口和用地规模快速扩张的阶段。这一阶段同样也是公共交通发展的关键时期,其战略需求为:一方面利用公共交通引导城市空间有序扩展,避免无序蔓延;另一方面利用公共交通引导出行结构向集约化方向演进,避免个体机动化出行急速膨胀。为实现这一战略需求,必须适当调整现有轨道交通建设审批“一刀切”模式,允许有条件、有能力、特别是有特殊城市空间形态的大城市超前规划、筹建与城市发展轴和客流通道相符的轨道交通线路,形成由1~3 条轨道交通线路构成的脊梁型架构。同时制定技术经济扶持政策和产业扶持政策,鼓励建设具有良好投入-产出效益的新型中运量快速公交模式,构建“脊梁型大运量轨道交通+新型中运量快速公交”的混合优质公交服务体系。

——五、总结与展望

——经过近10年中央和地方政府对公交优先发展战略的重视、推动和实践,公交优先发展理念得到普遍接受,政策环境逐步改善,基础设施规模也大幅提升。但是,当前城市公共交通发展总体滞后、服务能力不足、发展方式粗放、服务质量不高等问题依然突出。未来几十年中国仍将处于快速城镇化阶段,提高城镇化质量、实现“人”的城镇化是新型城镇化战略的重要转变,城市优先发展公共交通对于促进这一转变具有关键作用。为更有效推动公共交通建设,必须进一步明确公交优先发展的对象、目标和内涵,因地制宜实施差异化优先发展战略。本研究针对现状公共交通发展面临的困境,重点对公共交通方式界定和公交优先发展内涵、公交优先发展政策评估分析指标以及差异化优先发展路径选择进行了研究,提出了用于公共交通方式界定的“公共性测度”指标、公交优先定义、面向政策与战略研究的公共交通吸引力和运营效益评估指标以及考虑城市规模的公交优先发展战略路径分类选择建议。

——公交优先发展涉及多类主体的利益重分配,为使公交优先取得实效,还必须加强规划、建设、运营和管理全过程的机构协调与公众参与,完善相应的法律保障机制和制度平台。理念更新、技术完善、制度设计和资金投入是公交优先发展必不可少的支撑条件,需要更综合和深入的研究、讨论。

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